河南李某与某乡人民政府

土地承包经营权登记纠纷监督案

—— 探索 “ 跨区划 ” 行政诉讼监督机制，加强跟进监督，促进行政争议实质性化解

【基本案情】

李某与王某、赵某均系河南省甲县某乡某村村民。王某、赵某在上世纪 80 年代初将其家庭承包耕地中的一块 2.2 亩的土地（以下简称案涉耕地）转包，后经转手由李某耕种。 2006 年，王某、赵某向村组和李某索要案涉耕地未果，双方产生争议。 2007 年 9 月，原村民小组会计田某应李某要求提供了包含案涉耕地在内的土地承包经营权证书并在发包方处签名，村干部赵某在土地承包合同上补盖了村委会公章。

2016 年 4 月 26 日，王某、赵某向甲县人民法院提起行政诉讼，请求撤销某乡人民政府颁发给李某的土地承包经营权证书。因法院实施行政诉讼案件集中管辖，某市中级人民法院裁定由乙县人民法院审理。乙县人民法院认为，李某所取得的土地承包经营权证书和土地承包合同均没有村民委员会法定代表人的签字，内容不符合相关规定。被告某乡人民政府和第三人村民委员会未对原承包人王某、赵某是否放弃土地承包权予以确认，也未经村集体研究决定，同时，该土地承包经营权证书和土地承包合同未按规定上报乡政府 和村委会备案，属程序违法。乙县人民法院于 2016 年 9 月判决：撤销乡人民政府向李某颁发的土地承包经营权证书，并由乡人民政府重新作出具体行政行为。

李某不服，向某市中级人民法院提出上诉。某市中级人民法院认为被告某乡人民政府和第三人村民委员会未对原承包人王某、赵某是否放弃土地承包权予以确认，也未经村集体研究决定，同时，该土地承包经营权证书和土地承包合同未按规定上报乡政府和村委会备案，属程序违法，于 2016 年 12 月 9 日二审判决驳回上诉，维持原判。

李某向河南省高级人民法院申请再审。 2018 年 3 月 14 日，河南省高级人民法院指令某铁路运输中级人民法院再审。该院认为某乡人民政府没有开展第二轮土地承包工作，被诉土地承包经营权证书作出时，有关机关、组织未对原承包人王某、赵某是否放弃土地承包权予以确认，也未经村集体研究决定；被诉土地承包经营权证书的发包方处没有村民委员会法定代表人的签字，也没有该村村民委员会印章，相关个人不具备发包资格；被诉土地承包经营权证书和土地承包合同未按规定上报乡政府和村委会备案。因此，被诉土地承包经营权证书的发放程序违法，应予撤销。故于 2018 年 6 月 19 日判决维持 原判 。

2018 年 12 月，李某向河南省人民检察院某铁路运输分院（以下简称铁检分院）申请监督。

【检察机关监督及争议化解情况】

铁检分院经审查认为，铁路运输中级人民法院认定事实 清楚，适用法律正确，程序合法，故于 2019 年 4 月 2 日作出不支持监督申请决定。

同时，铁检分院经调查发现：某乡人民政府未履行对农村承包土地的监督管理，造成村组未按照农村土地承包法规定的原则和程序，将土地承包经营权证书和土地承包合同上报某乡人民政府备案，也未将相关证书向村民发放；案涉耕地长期无人耕种，违反了土地管理法关于承包者不得连续两年弃耕抛荒的规定，造成了土地资源的闲置和浪费；再审判决已经生效将近一年，某乡人民政府未重新作出具体行政行为，损害了判决的严肃性。针对 上述 问题，铁检分院认为应向 某乡人民政府 提出改进工作的检察建议。铁检分院先后征求了被建议单位所在市、县检察机关的意见，听取了监督申请人的诉求，并与某乡人民政府进行了沟通。 2019 年 3 月 28 日，在甲县 人民 检察院领导的陪同下，铁检分院向某乡人民政府现场送达了检察建议书：建议某乡人民政府按照铁路运输中级人民法院的再审判决重新作出具体行政行为；对李某与王某、赵某之间的争议进行调处，着力化解矛盾，防范风险；加强对村委会相关工作的督促指导，及时解决土地承包中的历史遗留问题，切实做好农村土地特别是耕地的有效保护和合理利用，依法维护土地承包人的合法权益，促进农业经济发展与农村和谐稳定。

收到检察建议后，某乡人民政府成立了李某土地纠纷信访工作领导小组，召开专题会议，深入了解争议历史，认真梳理案涉耕地法律关系，先后与李某和王某沟通，听取双方 的和解诉求。 2019 年 5 月和 7 月，某乡人民政府先后两次将化解争议的进度和面临的困难书面回复铁检分院。承办检察官就化解中遇到的困难反复与李某进行沟通，多角度释法说理，促其息诉服判，并数次督促乡人民政府加大调处力度。 2019 年 8 月 8 日，铁检分院派员到某乡开展争议促调工作，河南省人民检察院派员督导，并召开由市县检察机关负责人、乡人民政府领导参加的协调推进会，共同研究讨论矛盾化解措施。 2019 年 9 月 5 日，在某乡人民政府的主持下，李某与赵某签署了协议书，约定对半分配争议土地，双方息诉罢访，并于当日对土地进行现场丈量、打桩，制作测绘图，长达 13 年的矛盾纠纷得以有效化解。

【指导意义】

1 ． 检察机关在办案中发现异地行政机关需要履行行政判决书规定的行政义务或者纠正违法行为的，可以提出检察建议。 根据《人民检察院检察建议工作规定》， “ 人民检察院可以直接向本院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位提出检察建议 …… 需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。 ” 本案生效判决要求乡人民政府重新作出具体行政行为，但乡人民政府在判决生效后的一年多时间内未履行义务。 铁检分院针对此情形，按规定征求了被建议单位所在市、县检察机关的意见，向乡人民政府发送了改进工作的检 察建议，既促进了行政争议的妥善解决，又提升了行政机关的社会治理能力。

2 ． 在提出检察建议后要加强跟进监督，必要时共同参与争议调处，确保监督质效，推动争议化解工作取得实效。 发出检察建议不是监督程序的终结，只有加强后续跟进监督，才能促成建议内容落地，才能确保检察建议落实。本案 中，检察机关在发出改进工作检察建议后，与行政机关保持密切联系，对争议化解情况一跟到底。在行政争议调处陷入僵局时，检察机关积极 与行政机关共同协商解决措施，与当事人进行面对面沟通，最终促成当事人达成协议，成功化解了这起长达 13 年的土地纠纷。