某 市 某 县 某 镇人民政府等不依法履职案

 

【 关键词 】

行政公益诉讼诉前程序   黄河湿地保护   跨行政区划管辖  

【 要    旨 】

检察机关通过立案一处带动解决全县黄河湿地保护区违规建筑的拆除和非法养殖生产经营清退工作，在 某 县营造了生态环境保护氛围，推动了 “ 全民参与、公众保护 ” 的保护湿地意识形成，凝聚了 “ 共抓大保护 ” 的生态文明建设社会共识。

【基本案情】

2016 年中央环境保护督察组指出黄河湿地自然保护区 某 段违法采砂问题十分突出，河道管理部门未经保护区管理部门同意擅自为有关企业办理采砂手续。 “ 回头看 ” 发现整改不彻底， 2016 年督察时发现的 2 家保护区内非法采砂场虽然取缔，但是位于保护区核心区和缓冲区原砂场厂房并未彻底清除，原有地貌生态恢复工作不到位；此外，黄河湿地国家级自然保护区洛阳段保护区核心区和缓冲区内仍有大量种植、鱼类养殖等生产经营活动。

2019 年 1 月 3 日，洛阳铁路运输检察院公益诉讼检察组收到河南省人民检察院郑州铁路运输分院的线索交办函后，立即进行了实地走访调查，发现中央环保督查 “ 回头看 ” 中所 提孟津、吉利采砂问题已解决。采砂企业证照已全部吊销，砂石余料全部清除出保护区，原有生产线已全部拆除并外运，采砂船只全部拆解拖离，采砂区域地貌恢复工作全部完成。经实地调查， 某 县境内涉及湿地保护的两个乡镇，在湿地保护区内的违规养殖区共计约 11 万平方米。其中， 某 镇 某 村养殖小区有养殖户 15 户，占地 32 亩，建筑面积 9694 平方米； 某 镇 某 渔场占地 493 亩，建筑面积 5302.06 平方米。大量种植、养殖经营活动存在于湿地保护核心区内，将严重破坏湿地生态环境。但是，考虑到黄河湿地保护区面积大、历史遗留问题突出，牵涉养殖户众多，如不慎重开展工作恐激化群众矛盾。因此，洛阳铁路运输检察院选择以土地权属为会盟镇政府、占地面积和建筑面积巨大的 某 渔场作为突破口，先避开散户，起到震慑和示范带动作用，进而有效推动湿地保护工作开展。

【检察机关履职情况】

地方行政机关熟悉当地环境、了解当地民情、明晰地方经济发展状态，在推动湿地保护上具有当仁不让的保护义务和推进整改的便利条件。 2019 年 1 月 22 日，洛阳铁路运输检察院向 某 县人民政府送达了检察工作函，以检察工作函的形式与县政府主要领导加强直接、灵活沟通，便于县政府及时了解案件情况，领导、推动下级机关依法正确履行职责，协调、推进问题解决，通过与县政府形成合力，携手推进黄 河湿地保护工作。 某 县政府在收到公函后，于 2019 年 1 月 24 日作出了《关于印发黄河湿地国家级自然保护区违规设施专项整治工作实施方案的通知》（ 某 政 [2019]1 号）文件。明确了黄河湿地国家级保护区违规项目专项整治工作的指导思想、整治原则、职责分工、整治重点及实施步骤。确立了到 2019 年 6 月底前，黄河湿地国家级自然保护区 某 段违法违规设施及核心区生产经营活动得到根本整治的工作目标。

经认真深入调查， 某 县 某 镇黄河湿地保护区核心区、缓冲区范围内共有畜禽养殖场 47 家，建筑面积共计 29451 平方米； 某 镇黄河湿地保护区核心区、缓冲区范围内共有畜禽养殖场 100 家，建筑面积共计 79909 平方米。

某 县黄河湿地土壤肥沃、灌溉方便，当地村民自古以来便在黄河滩地居住生活、耕种劳作，历史问题非常突出。一刀切的强行拆除不仅解决不了问题反而激化了矛盾。因此，找准切入点，集中发力，以点带面逐步推动才是解决湿地保护区种植、养殖问题的正确方法。洛阳铁路运输检察院选择以土地权属为 某 镇政府的 某 渔场为突破口，有效避开了群众矛盾，起到了示范引领作用，有力推动了 某 县黄河湿地保护区内违规养殖区的拆除工作。

2019 年 2 月 20 日，洛阳铁路运输检察院向 某 县 某 镇人民政府、 某 县国土资源局、河南黄河湿地国家级自然保护区 某 管理局送达了《检察建议书》，并公开宣告，进行释法说 理。建议三家行政机关：一、履行职责，建议 某 镇人民政府和 某 县国土资源局依法处理 某 农场土地上的违规建筑和地面硬化，建议河南黄河湿地国家级自然保护区 某 管理局依法清退位于黄河湿地国家级自然保护区 某 段保护区核心区内的群众养猪场的养殖经营活动；二、举一反三，建议三家行政机关对河南黄河湿地国家级自然保护区 某 段核心区和缓冲区进行实地排查，发现违规建筑和养殖情况立即整改；三，建立长效机制，建议三家行政机关在各自职责范围内做好湿地保护工作。

发出检察建议书后，洛阳铁路运输检察院与 某 县人民政府及相关职能部门反复沟通协调，多次回访湿地，持续跟进湿地整改进度，督促检察建议落地落实。 某 镇占地 493 亩的 某 渔场面积 5302.06 平方米的违建全部拆除，以此带动了整个 某 县黄河湿地保护区核心区和缓冲区内违规建筑的拆除工作。其中， 某 镇 某 村养殖区：清退养殖户 15 户，拆除建筑 9000 多平方米； 某 镇小寨村养殖区：清退养殖户 35 户，拆除建筑 12000 多平方米； 某 村养殖区：清退养殖户 2 户，拆除建筑 1800 平方米。全县湿地保护区内约 11 万平方米的违规建筑，已拆除 9 万多平方米，拆除工作已接近尾声，目前正在进行垃圾清运。后续 某 县人民政府及相关职能部门将坚持以自然恢复为主、与人工恢复相结合的方式对 某 县湿地 保护区进行生态恢复，恢复原有地貌。洛阳铁路运输检察院将持续跟踪湿地恢复，直至实现湿地恢复之公益保护目的。

【指导意义】

1、找准办案切入点，以点带面形成生态环境保护示范效应。 检察机关在案件调查中发现， 某 县境内黄河湿地保护区违法养殖场情况较为严重，存在违法养殖场数量多、占地大、历史久等特点。如何选准案件办理切入点直接关系到 某 县境内黄河湿地生态保护的整体效果。为了在 某 县内树立示范效应，彰显国家生态环境治理的坚定决心，检察机关将立案对象确定为 某 县境湿地保护区内占地面积最大，并拥有国资背景的 某 镇 某 渔场，以行政公益诉讼的方式，督促相关行政机关从自身开刀，直面黄河湿地生态保护问题。检察机关通过立案一处带动解决全县黄河湿地保护区违规建筑的拆除和非法养殖生产经营清退工作，在 某 县内形成极大震撼，在全县营造了生态环境保护氛围，推动了 “ 全民参与、公众保护 ” 的保护湿地意识形成，凝聚了 “ 共抓大保护 ” 的生态文明建设社会共识。

2、生态环境与民生并重，确保人与自然和谐并存 。在办理公益诉讼案件中，保护民生也是一项重要内容。 某 县黄河湿地保护区内的养殖场，多数是当地村民赖以为生的谋生手段，检察机关在开展公益诉讼过程中，对这一部分关系民生的违法建筑慎重立案，在协调处理 某 渔场问题的同时，多 次与 某 县人民政府沟通境内其他违法渔场处置问题，寻找环保与民生共存的有效途径。在整治原则的确立上，对保护区内种植、养殖等生态环境影响较小的群众生产生活设施，按照加强监管、逐步退出的原则进行整治，对生态环境有一定影响的畜禽养殖场限期拆除。在补偿方案的制定上，对有审批手续的畜禽养殖场，给予相应经济补偿后予以清理。对无审批手续的畜禽养殖场要求坚决清理，但根据畜禽养殖场配合情况，给予一定的资金奖励。从而有效化解了群众矛盾，顺利推动了黄河湿地保护区内违规建筑的拆除工作，加快了湿地保护区的生态恢复进程。

3、自然恢复与人工干预相结合，探索黄河湿地生态恢复新模式。 目前，在湿地恢复工作没有明确标准，退耕还湿、退养还滩等湿地修复措施均未有细化规定。检察机关通过咨询黄河水利委员会、河南省生态环境厅相关专家，查找国内相关成功修复案例，积极向 某 县、 某 镇政府建言献策，帮助行政机关制定了符合黄河湿地生态特点的《湿地保护修复制度方案》，坚持通过自然恢复为主与人工修复相结合的方式有序开展湿地恢复工作。首先对湿地保护区内的违规建筑进行拆除，违规养殖、种植依法清退。其次对适合自然恢复的鱼塘、滩涂进行自然恢复，需人工干预的，通过种植草木植被的方式进行人工恢复，逐步恢复湿地生态功能，维持湿地生态系统健康。