某 省 某 市 某 区 某 镇政府等不依法履职案
【 关键词 】
行政公益诉讼诉前程序 黄河生态环境保护 依法全面履职 跨行政区划管辖
【 要 旨 】
对于生态环境保护涉及多个行政机关履职不尽责的情况，检察机关应对照其法定职责分别发出检察建议，督促各行政机关依法全面履行职责。
【基本案情】
黄河，中华民族的母亲河，孕育了五千年灿烂辉煌的中华文明。由于河南地处黄河 “ 豆腐腰 ” ，河道淤积严重，河势游荡多变，洪水突发性强，造成 711 公里长的河南流域成为黄河之险。 2017 年 8 月，郑州某旅游开发公司未办理规划、用地等行政审批，擅自在黄河滩区建设一占地 370 ． 68 亩的儿童游乐公园。公园内建造占地 4508 ． 89 平方米的砖混结构房屋 16 处，硬化地面 60926 ． 27 平方米建设停车场，倾倒渣土 34840 立方米，建设围墙 2050 米，并存放大量游乐设施。该公园建设过程中， 某 区国土局于 2018 年 4-8 月期间对其立案查处 4 次，并已申请人民法院强制拆除违法建筑设施； 某 镇政府于 2018 年 6 月责令其停止施工 1 次； 某 区环 保局于 2018 年 6 月立案查处 1 次，处以罚款 427789.14 元； 某 河务局于 2017 年 9 月至 2018 年 9 月期间立案查处 3 次，处以罚款 148000 元。在相关行政机关处罚期间，该公园仍继续施工，并已建成投入运营。由于该公园占用 370 余亩农用地，固定建筑设施已破坏土地种植条件，对滩区生态系统的结构、性质与功能造成严重影响，且严重威胁黄河行洪安全。
【检察机关履职情况】
该案是高检院、水利部开展 “ 携手清四乱 保护母亲河 ” 专项行动以来，河南境内发现的一起有重大影响的 “ 四乱 ” 典型案例。 2019 年 2 月 27 日，河南省人民检察院将此案件线索通过郑州铁检分院指定郑州铁检院办理。郑州铁检院检察长主动承办，组成专案组，深入进行走访座谈、调查取证、认真研判，经调查查明 某 区国土局已依法全面履行监管职责，但 某 镇政府、 某 区环保局、 某 河务局仅作出罚款或责令停工通知，未依法要求恢复土地原状，致使违法建筑设施对黄河行洪安全、滩区生态环境造成重大影响，侵害了国家利益和社会公共利益。
2019 年 3 月 21 日，郑州铁检院在 某 区人民政府向 某 镇政府、 某 区环保局、 某 河务局公开送达了检察建议书。建议： 一是 全面履行监管职责，依法查处涉案企业违法行为，拆除违法建筑设施，恢复土地原状； 二是 采取补救措施，有效恢 复受损土地生态； 三是 严格规范履职，切实保护黄河滩区环境资源； 四是 完善监管措施，大力加强河道内建设项目管理。
为确保检察建议整改落实，郑州铁检院采取分类处置、及时跟进、紧盯落实的方式，与相关责任主体保持沟通联络。 一是 跟踪督导行政机关及时全面履职。借助 某 区党委、政府的理解与支持，聚集监督合力，督促指导三单位制定工作方案，全面履职、协作配合、稳步推进问题整改落实。 二是 沟通引导涉案企业主动配合整改。借助 某 区促进问题整改工作组的力量，一道做涉案企业的配合工作，释法明理、晓以利害，最终赢得涉案企业积极配合，主动投入人力物力加强整改工作。 三是 盯紧看牢检察建议整改实效。与 某 市、 某 区河长办保持沟通联络，盯紧三单位整改工作进度，协调涉案企业加大拆除力度，保证事前有沟通、过程有监督、结果有验收。最终在一周内，该主题公园 60926 ． 27 平方米硬化地面、 16 处砖混结构房屋全部拆除，游乐设施、建筑垃圾及倾倒的渣土全部清理， 370 余亩被占用土地恢复原有生态地貌， “ 两益 ” 得到切实维护，办案效果良好 。
【指导意义】
此案是河南省高级人民法院、河南省人民检察院《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》自 2019 年 1 月 1 日生效实施以来，郑州铁检院在积极推进 “ 携手清四乱 保护母亲河 ” 专项行动中，首次就办理黄河 干流生态环境行政公益诉讼案件，向相关行政机关公开送达督促履行职责检察建议书。该违法建设问题，此前经省、市河长办多次交办， 某 区主要领导专门批示，仍然未能有效解决，社会各界给予了高度关注。在此案办理过程中，郑州铁检院在充分掌握案情的基础上，主动与省、市、区河长办对接，积极争取省院、分院支持， 5 次与相关行政机关会商座谈，制定方案，完善措施，最终促使这一长期破坏黄河生态环境、威胁黄河行洪安全，行政机关查处过程中仍边罚边建的 “ 四乱 ” 突出问题得到彻底根治。
判断行政机关是否履职尽责，应严格依照法律、法规规定，对照行政机关权力清单和责任清单综合判断。即从结果要件上，查明受侵害的国家利益和社会公共利益（以下简称两益）是否已经得到有效保护，是否存在针对两益新的侵害事实。从行为要件上，查明行政主体是否通过履职行为实现了对两益的合法保护。最后在行政行为未能有效保护两益的情况下，查明行政主体为保护两益不受侵害是否已穷尽其行政手段。本案中，违章建设的儿童游乐园严重威胁黄河行洪安全，破坏滩区生态系统，严重损害国家利益和社会公共利益。 某 镇政府未依法履行监督检查建设工程、及时制止违法建设行为的职责，属于不作为。 某 区环保局在责令停工无效的情况下，未及时将案件移送公安机关查处。而且，该局此后仅作出罚款决定，并未责令涉案企业恢复土地原状。因此， 某 区环保局既未穷尽行政监管手段，也未有效制止违法建设行为，更未能切实维护受损 “ 两益 ” ，应属违法行使职权。 某 河务局虽罚款 3 次，责令恢复土地原状 2 次，但未穷尽行政监管手段，依法申请人民法院强制拆除违法设施，应属未全面履行监管职责。故应督促三单位依法全面履行监管职责，以切实维护受损的国家利益和社会公共利益。
此案办理过程中，郑州铁检院始终本着寓支持于监督的理念，与省、市、区三级河长办积极对接，与被监督机关沟通联络，分析解读行政机关履职情况，明确各行政机关应负职责，赢得被监督机关的理解与支持，增强行政机关履职纠错的主动性、积极性，有效地促进依法行政，提升行政执法效能，推进法治政府建设。在发出检察建议后，又与 某 区政府建立信息互通互享工作机制，与 某 镇政府等三单位保持适时良性互动，引导涉案企业积极主动配合整改，借助检察监督权与行政管理权的有序衔接促进问题扎实有效整改，既维护了黄河母亲 “ 生命机体健康 ” ，保护了生态环境，又维护了 “ 两益 ” ，保障和改善了民生，实现了双赢多赢共赢的检察工作效果。